银监会监管革命

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经济观察报 记者 史尧尧
银监会开启成立12年以来首次“职能、部门、人员”大调整,银监会相关人士将此称为“一次彻底的、不妥协的革命”。

市场变了,被监管主体变了,监管层也要变——它需要在利弊中寻求平衡。

2015年伊始,中国银行业监督管理委员会(以下称“银监会”)开启成立12年以来首次“职能、部门、人员”大调整。

经济观察报独家获悉,此次改革方案由银监会人事处在没有聘请任何外部咨询机构、个人下独立完成。历经8个月的筹划、编写,经尚福林主席向中编办、中组部和国务院逐级汇报后得以批准实施。

从成立之初的3万亿,到如今掌管近170万亿的中国金融行业第一大监管机构,这是一场不得不进行的自我变革,尤其是在中央政府大力推动把权力装进笼子,推动行政透明化、便利化的大背景下。参与此次方案的银监会相关人士将此称为“一次彻底的、不妥协的革命”。

这更是一场时不我待的监管大变阵。拟于2月份新老架构混合试运行的银监会,将于3月开始运行新架构。“新机制正式运行后,银监会将在监管部门、银行业中,大力推行政务信息公开。”上述相关人士称。“银监会想就此来一个180度转变,获取公信力。”一位从业者说。

不过,一些从业者以为,银监会此次机构调整是对未来可能情况的应对,能否真能放权还有待观察。

自我革命

进入2013年,市场、以人民银行为代表的其他金融监管部门对管控银行业经营风险的呼声不断高涨,银监会也在不断下发文件、规定,提示风险,规范相关经营行为。

然而,在一些领域,这更像一场“猫鼠游戏”。商业银行的业务实际情况却是,以规避监管、监管叫停,“创新”手法不断涌现的情况反复循环。

银监会出台的一些文件、规定,有时候也被行业分析师冠以监管部委之间的争权夺利,监管机构有苦难言。而置身于此的商业银行从业者们却也难辨是非。

而且,“编制一项业务规定,不仅要考虑各部委之间,还要考虑银监会内部各部门之间的看法。”一位多次参与相关规定编制的商业银行高管说。

最明显的事件莫过于“9号文”。2013年10月后,在商业银行内部开始流传一份关于商业银行之间如何开展资金借贷、资产转卖的规定。“文件专业化程度很高,但对股份制商业银行、非银行类金融机构的负面影响很大。”当时一位看到以上文件的商业银行高管告诉记者。

在市场、股份制商业银行的吵闹声中,这份被证实由负责五大国有商业银行的监管一部制定的文件,最终未能公布。

同期,由创新部联合部分商业银行发起的理财直接融资工具,也未能顺利开展业务。而银监会内部力推的信贷资产流转平台进展缓慢,有分析人士称这是因为各部门之间对资产定义看法并不一致。

当金融资产规模日益庞大,金融新业态不断涌现,银行业不良资产持续攀升,风险隐现之时,监管机构改革似乎已不可回避。

此次改革,对银行业内最为关注的业务经营规定,银监会将原有单一部门牵头改为各部门流程批准。从部门责权划分上,设置多重约束机制。“暗藏了很多机关,不是哪个人能够打通,内部是相互制衡,以此把权力装进笼子。”有监管人士说。

以近期银监会批复27家银行开办信贷资产证券化业务为例,由于不属于核准的银行的13类基本营业业务,在新的运行机制下,由创新部发起开展新的业务,邀请一些银行开展此类业务。创新部认为业务已经成熟,审慎规则局就拿出执行办法(邀请创新部、商业银行来共同起草)。随后法规部来论证后,机构监管部(8个机构监管部门和36个银监局来执行)来执行。

以此做到制定、审查、执行的三者分离。

此次拆分的还有,将日常监管分为准入、现场、非现场,即市场准入由法规部牵头,非现场由审慎局牵头,现场由现场监察局牵头,以此避免一个部门主任对上述权力的一手掌控。

在行政处罚上分为检查、处罚、复议。每个机构监管部门都可以检查,但没有处罚权。在新设立的行政处罚委员会(会领导组成)下对检查结果进行核审,提出处罚意见后,行政处罚委员会审定处罚意见(机构处罚(停业、限制业务、停业整顿、行政撤销)、高管资格、行政罚款),如金融机构不服可以向复议委员会提出申诉。

引领

在普华永道联合中国银行业协会对中国63家银行的1181位银行家进行的调查报告显示,对于监管评价,银行家普遍认为监管指标本身的科学性和合理性较高,对中国银行业的适用性也较强,但在监管的弹性和灵活性方面仍有进一步改进的空间。

在监管评价中,得分最高的是“资本充足率”,最低的是“存贷比”。

1月15日,人民银行正式发文调整存贷比口径。而记者从多家银行了解,银监会对现有的存贷比统计口径暂无调整。

就此次改革而言,银监会力求着重突出“引领”行业发展的监管思路。

“我们要有壮士断腕的精神,对于监管可是狠狠地砍了一刀。”银监会相关人士说。

首先将一些产品准入,由审批制改为报告制。银监会只管业务范围,不管业务产品。以此释放银行的经营手脚,同时避免代表政府做无谓的信用背书。

在他看来,对政府而言,法有授权必为之,对市场主体而言,法无禁止即可为。法规是不能约束创新的,这是两个层面的问题。对于银行业机构来说,只要没违法就可以做。银监会监管在于事中与事后核查。“例如通道业务,原来没有说商业银行不能借到款也就放了。现在我们觉得是一个问题,就制定办法进行规范。”他说。

1月16日,银监会发布《商业银行委托贷款管理办法(征求意见稿)》。银行从业者将此称为银监会投掷的“深水炸弹”将重创潜藏在银行业背后的“影子银行”业务。

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在多位银行从业者看来,委托业务让银行规避资本金、信贷规模、存贷比的限制来增加规模,银行无动力开展资产证券化业务。

在他们看来,此办法如果实施,像浦发银行这样拥有近1万亿元的委托贷款规模的银行,需要将原有自营非标和理财非标转入表内。银行要么再融资增加资本,要么开展资产证券化消化规模。

在支持银行业务拓展和保持监管权利之间如何找到平衡,这不是一个容易的事。

部门再构

根据中编办批复,依照监管与执行分离、法规与检查分开原则设立更符合市场需求的业务管理部门。银监会将原有内设28个部门缩减至22个部门和一个事业单位(服务中心),以此着重突出“引领”行业发展。

据记者了解,在此次制定改革方案时,中编办等部委考虑到随后银监会在制定政策对于其他监管部委的潜在影响。

据上述人士介绍,中编办广泛征求意见,在做三定方案(一个相同类部委,在他的监管职责发生变化的时候,在定机构、职责和人员编制)时,避免各部委之间在业务发展上打架、扯皮。“银监会是在原有基础上的优化组合,而不是监管职责上开疆扩土。例如名称设定上,不能给市场有跨部委、跨部门的歧义。”他说。

在具体审批权上,银监会除保留对像政策性银行、国有大型和股份制商业银行,这样全国性注册金融机构的监管,对于地方政府积怨颇深的地方性金融机构的监管权,此次作出明确划分。

依照计划,此次改革方案将于1月25日前定稿,2月开始试运行,3月1日银监会将开始依照新机制运行。

调整依照先定职能,再定机构,再划人员的计划进行。在人员调配上,人随业务走。现在只划分局级别以下人员,并未确定各部门主任,同时各省银监局局长未作调整。

另据记者了解,在新机制正式运行后,银监会将在监管部门、银行业中,大力推行政务信息公开。

对原有部门名称进行具体更改,例如监管一部改名为国有控股大型商业银行监管部。对原有部门进行拆分,将监管二部拆分为管理股份制商业银行和管理城市商业银行、民营银行的两个独立部门,将信托从非银行部独立出来成立信托部。

把过去监管部门不明显的,比如办公厅、融资担保部、案件稽查局、统计部、研究局、案件处、机关党委等进行压缩。比如调整为监管部门。监管资源集中到监管部门,人员编制倾斜到监管部门。总的处室只增加2个至140,但监管处室增加了24个。处室从85个增加到109个。

同时,促进法规政策和相关牵头职责的集中(政策研究局、审慎规则局、现场监察局、法规部),主要工作是监管部门之间的协调;政策研究局牵头金融政策的制定、协调,银行业改革顶层整体设计;法规部牵头市场准入和执法(法规制定、实施)。

引领信托发展,专门设立信托部,作为金融事业中的第二把交椅,规范、稳健、可持续发展,需要有专门部门服务、护航。

非银部,专注于发展民营非银机构、租赁、消费、培育资产公司这样的金融集团公司。

创新部得以保留,但明确只负责持牌机构的创新引领和民营银行发展。

放权与考核

2014年初,中编办向各省市下发关于机构改革、设置的相关征求意见。据记者了解,一些中西部省市金融办,表达了对银监会监管权力与方式的意见。

一位省金融办相关人士向记者表示,多数金融办要求责权对等,并实行分层管理。

在此次改革中,银监会将网贷、小贷、融担,不持牌机构,划归于普惠金融发展。以上机构准入、惩处由注册地的省级政府金融办管理。银监会普惠部在全国层面制定统一的审慎规则和协调,地方银监局不负责具体监管事宜。

银监会在监管上,促进风险监管主体责任的落实。总体原则是风险为本,法人监管,属地负责,强调银行业机构对自身风险负主体责任和第一责任,监管部门负监管责任;银监会与派出机构的监管职责和权力,以此促进监管问责机制的强化。在明确上下部门之间职责下,建立了监管部门和派驻机构对各类机构的监管权力、责任和约束的三个清单,对做不好的机构,银监会将上收监管权力,实现对派驻机构按照履职能力进行差异性授权。

在一位东部地区银行机构高管看来,微观上,地方银监局官员还是想把权力抓在手上。“从监管方式上难分对错。例如2015年新设网点数量,与地区不良、案件数据挂钩。”他说。

此次,银监会将地方性金融机构(农商行、村镇银行和农村信用社)绝大多数市场准入管理权下放给省分局。

银监会机关只保留三项准入权,第一,新机构的出身,只批一个筹建,比如腾讯,筹建是银监会批准,但开业是深圳局批准;第二,机构的重组改制(中原银行),相当于新生;第三,破产重整。

对银监局考核实施实行负面、约束、问责清单管理。

“虽然他们都是各地的银监局局长,但在这三项清单下,当地金融市场、行业运行的好坏,会直接影响局长们的工作发展。另外,如果有银监局局长依然不放权,欢迎大家随时举报。”之前的银监会相关人员说。

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